对于进城务工人员住房公积金缴存在政策上的延续性

☑ 裁判要点

《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）规定：“一、……有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金……”。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发[2014]40号）规定：“四、……（十六）……逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围。”从以上规定可以看出，对于进城务工人员住房公积金缴存在政策上有延续性的规定，各地在实践中逐步将进城务工人员纳入住房公积金制度的实施范围。

☑ 裁判文书 

山东省青岛市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）鲁02行终587号

上诉人（原审原告）袁军民。

被上诉人（原审被告）青岛市住房公积金管理中心。

法定代表人曹彦平，主任。

委托代理人王婷，青岛市住房公积金管理中心工作人员。

委托代理人孙城城，山东康桥（青岛）律师事务所律师。

上诉人袁军民因诉被上诉人青岛市住房公积金管理中心履行法定职责一案，不服青岛市市南区人民法院作出的（2020）鲁0202行初114号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月10日组织了法庭调查，上诉人袁军民，被上诉人青岛市住房公积金管理中心的委托代理人王婷、孙城城到庭参加了法庭调查。本案现已审理终结。

原审法院查明，2020年4月20日，原告袁军民到被告处投诉要求单位为其缴纳2011年1月至2012年8月住房公积金问题。被告工作人员答复其为农业户口，不予受理。原告不服，遂提起本案行政诉讼。

另查明，原告袁军民起诉要求被告青岛市住房公积金管理中心履行职责，责令青岛xxx管理有限公司为其补缴2010年5月至12月住房公积金一案。案经审理，2014年1月20日，青岛市中级人民法院作出（2013）青行终字第401号行政判决书，认为原告主张向被告提出投诉证据不足，且原告作为进城务工人员，原用人单位不为其缴纳住房公积金并不违法，被告目前亦没有强制该单位为其缴纳公积金的条件，认为原审判决驳回原告的诉讼请求并无不当，予以维持。

2015年7月31日，被告青岛市住房公积管理中心向原告作出青住金通知字〔2015〕16第075号《通知书》：“根据《住房公积金管理条例》《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）之规定，现就袁军民申请事项，经审核，通知如下：因进城务工人员不属于强制缴交住房公积金的范围，对你的投诉申请不予受理。”原告对上述通知书不服，提起行政复议。2015年11月11日，青岛市人民政府作出青政复驳字【2015】27号《驳回行政复议申请决定书》，认为袁军民属于进城务工人员，不属于强制缴纳住房公积金范围，青岛市住房公积金管理中心作出上述通知书，已经履行法定职责，不存在不作为情形，决定驳回袁军民的行政复议申请。原告对上述复议决定未提其行政诉讼。原告主张上述通知和行政复议均是针对青岛汇豪物业服务有限公司2012年9月至10月未给其缴纳住房公积金事宜，与本案投诉事项不同，本案投诉的是青岛xxx物业管理有限公司2011年1月至2012年8月期间未为其缴纳住房公积金事宜。被告主张2015年的通知并未具体载明投诉单位，包含原告作为进城务工人员在此之前关于单位未缴纳住房公积金的所有投诉。

原审法院认为，《住房公积金管理条例》第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据上述规定，青岛市住房公积金管理中心具有责令辖区内单位限期缴纳住房公积的法定职权，本案被告主体适格。

本案的争议焦点为被告对原告的投诉不予受理是否合法。《住房公积金管理条例》第一条规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。”根据上述规定，该条例的制定目的是为了促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平。对于进城务工人员，建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第一条规定，有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）第四条规定，逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围。根据上述规定，各地方应逐步将在城镇中稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围。原告投诉的2011年至2012年期间，青岛市尚未将农民工纳入住房公积金强制缴纳范围，故被告对该投诉不予受理，符合上述规定。另，在本次投诉之前，原告针对2015年前单位未为其缴纳住房公积金已提起两次投诉，该投诉案件经行政诉讼或行政复议审理，均认为原告作为进城务工人员在当时不属于强制缴纳住房公积金的范围，上述判决或复议决定均已生效。其中2015年7月被告作出的通知书明确答复，因进城务工人员不属于强制缴交住房公积金范围，对原告的投诉不受理。现原告又对2011年至2012年期间单位未缴纳住房公积金事宜向被告投诉，被告不予受理并无不妥。综上，原告的诉请于法无据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告袁军民的诉讼请求。案件受理费50元,由原告负担。

上诉人袁军民不服原审判决，上诉称，一、《住房公积金管理条例》第一条是制定的宗旨而不是适用范围，第二条才是适用范围，且对劳动者只要求是在职职工就可以。上诉人是与单位签订劳动合同，并缴纳社会保险的在职职工，根据上述第二条规定，上诉人属于强制缴纳住房公积金的范围。二、建金管[2006]52号《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》，对《住房公积金管理条例》里的“在职职工”作了更具体的细化，“根据《条例》、国家统计局有关指标解释和劳动保障部有关规定，《条例》所称在职职工，是指在国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)中工作，并由单位支付工资的各类人员(不包括外方及港、澳、台人员)，以及有工作岗位，但由于学习、病伤产假(六个月以内)等原因暂未工作，仍由单位支付工资的人员。包括与单位签定劳动合同或符合劳动保障部门认定的形成事实劳动关系的在岗职工，不包括已离开本单位仍保留劳动关系的离岗职工。”该通知最后除外的是不在职职工，而不是农业户口在职职工。三、原审法院引用建金管[2005]5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，适用法律错误，该指导意见仅供参考，不具有强制性和约束力，不能成为审判依据。且上诉人也并非是该指导意见第一条里可缴、可不缴的“进城务工人员”。四、国发[2014]40号《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》里提到的是“农民工”，和上诉人毫无关系，上诉人是《住房公积金管理条例》第二条规定的和单位签订正式劳动合同并缴纳社会保障的在职职工，而非“农民工”。综上所述，请求二审法院：1、撤销原审法院（2020）鲁02行初114号行政判决书，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人青岛市住房公积金管理中心向本院提交书面答辩意见称，一、原审法院事实认定清楚、适用法律正确。1、上诉人袁军民属于进城务工人员，在涉案投诉期间2011年至2012年，不属于强制缴纳住房公积金的范围，被上诉人对上诉人的投诉不予受理符合法律规定。对于进城务工人员，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第一条规定：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”。从该条文中可以明确看出，“进城务工人员”不属于强制缴纳住房公积金的范围。上诉人为农业户口，属于进城务工人员，投诉期间2011年至2012年，尚未将进城务工人员纳入住房公积金制度强制缴纳范围，被上诉人不予受理上诉人的投诉符合规定。2、涉案投诉前，对于2015年前单位未为其缴纳公积金问题，上诉人已经提起过两次投诉，分别经生效判决或复议决定确认上诉人作为进城务工人员，不属于强制缴纳住房公积金的范围，现上诉人袁军民又对2011年至2012年期间单位未缴纳住房公积金事宜进行投诉，被上诉人不予受理符合法律规定。二、上诉人的上诉理由不成立。1、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]第5号）是建设部、财政部、中国人民银行于2005年01月10日发布、生效的现行有效的规范性文件，对各省、自治区建设厅、财政厅，人民银行各分支机构，直辖市、新疆生产建设兵团住房公积金管理委员会、住房公积金管理中心的住房公积金管理行为均具有拘束力。2、该文件第一条规定：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”。从该条文中可以明确看出，“在职职工”含义与“进城务工人员”存在区分，“进城务工人员”不属于强制缴纳住房公积金的范围，原审法院适用法律正确。3、上诉人主张其并非“进城务工人员”，主张原审法院适用法律错误，该理由不成立。上诉人的户口为农业户口，属于“进城务工人员”，且在涉案投诉前，对于2015年前其他单位未为其缴纳公积金问题，上诉人已经提起过两次投诉，分别经生效判决或复议决定确认上诉人作为进城务工人员，上诉人的主张不成立。综上所述，原审法院事实认定清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，故依法请求人民法院驳回上诉人的上诉请求。

关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。

各方当事人原审时提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见并据此确认原审法院认定的事实成立。

本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人对于上诉人的投诉未予受理是否合法。本案中，根据原审法院查明的事实，上诉人袁军民到被上诉人处投诉要求单位为其缴纳2011年1月至2012年8月住房公积金问题，被上诉人答复其为农业户口，不予受理。根据本院二审法庭调查情况，本案双方当事人的分歧在于：上诉人主张其是在职职工，根据《住房公积金管理条例》第二条的规定，用人单位应当为其缴纳住房公积金；被上诉人则主张，上诉人属于进城务工人员，各地对于进城务工人员住房公积金政策落实存在差异，青岛市在2019年6月《青岛市住房公积金缴存管理办法》施行后，才将进城务工人员住房公积金纳入强制缴存范围，因此对上诉人投诉2011年1月至2012年8月未缴存住房公积金的行为不予受理。对此，《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）规定：“一、……有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金……”。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发[2014]40号）规定：“四、……（十六）……逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围。”从以上规定可以看出，对于进城务工人员住房公积金缴存在政策上有延续性的规定，各地在实践中逐步将进城务工人员纳入住房公积金制度的实施范围。《青岛市住房公积金管理中心关于进城务工人员缴存提取住房公积金有关事项的通知》（青住金规[2018]5号）规定：“一、基本原则。针对进城务工人员不同需求和用人单位不同情况，采取灵活有效的方式，将进城务工人员纳入住房公积金制度范围……”。从此条规定可以看出，青岛市在2018年才对“将进城务工人员纳入住房公积金制度范围”作了规定。因此，上诉人投诉涉及的2011年至2012年期间，青岛市尚未将进城务工人员纳入住房公积金强制缴纳范围，被上诉人对该投诉不予受理，符合上述规定。

另外，在本次投诉之前，上诉人针对2015年前其他单位未为其缴纳住房公积金已提起两次投诉，分别经行政诉讼或行政复议审理，均认为上诉人作为进城务工人员当时不属于强制缴纳住房公积金的范围，上述判决或复议决定均已生效。其中，2015年7月被上诉人作出的通知书明确答复，因进城务工人员不属于强制缴交住房公积金范围，对上诉人的投诉不受理。现上诉人又对2011年至2012年期间涉案单位未缴纳住房公积金事宜向被上诉人投诉，被上诉人不予受理并无不妥。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人袁军民负担。

本判决为终审判决。

审判长  孙志刚

审判员  李玉兰

审判员  刘力铭

二〇二〇年十一月十六日

法官助理      王   **

书记员       王   崧

书记员      张淑杰